Por Rafael Lugo
En este tercer “ensayo mínimo” intentaremos hacer una breve historia de las medidas y reformas fiscales implementadas desde la desaparición del régimen del generalísimo Rafael L Trujillo Molina, hasta el último gobierno del PLD. Mi objetivo es plasmar con el pincel un cuadro rápido, para que el lector pueda tener una visión del tema, que le permita reflexionar con miras al 2026.
Dr. Joaquín Balaguer 1960-1962, etapa de transición, no se registra una reforma fiscal estructural. Las políticas fueron mayormente de continuidad con el aparato estatal trujillista, pero buscando una apertura controlada.
El periodo siguiente, estuvo marcado por una reconstrucción nacional, post-Guerra Civil de 1965, fomento a la industria nacional (sustitución de importaciones) y grandes obras de infraestructura.
Balaguer 1966-1978 (Los Doce Años), a través de la Ley de Incentivo y Protección Industrial No. 299 (1968) y sus modificaciones, se otorgaron exenciones de impuestos (sobre la renta, importación de maquinarias) para promover la industria manufacturera. Esto fue más una política de incentivos que una reforma amplia, pero tuvo un impacto fiscal enorme al reducir la base gravable. En este periodo se establecieron y modificaron varios impuestos, pero no se aplicó una reforma como tal.
Antonio Guzmán (1978-1982), Asume tras los «12 años» de Balaguer, en medio de la primera transición democrática moderna, altos precios del petróleo y una economía global en crisis. Hereda una situación fiscal débil y alta dependencia de impuestos al comercio exterior.
Don Antonio, no implementó una reforma fiscal estructural o integral como las que le seguirían. Su administración se caracterizó por:
Política de Austeridad y Liberalización, eliminación de controles y subsidios, eliminó algunos controles de precios y subsidios (como el de la gasolina), lo cual, aunque no fue una reforma tributaria, tuvo un impacto fiscal directo y social fuerte. Se centró más en intentar mejorar la recaudación de los impuestos existentes que en crear nuevos.
Dr. Salvador Jorge Blanco (1982-1986) el contexto histórico de este periodo tuvo como base la llamada “época perdida de los 80”. Caracterizada por una crisis económica profunda (la «década perdida»). Hiperinflación, fuga de capitales y severa escasez de divisas. Presión extrema del FMI para un ajuste.
La Reforma Fiscal resultante fue bautizada como el «Paquetazo» de 1984-1985.
Las Medidas Principales aplicadas, aumentos generalizados, Incrementos súbitos y drásticos en los impuestos a la renta, a los patrimonios empresariales y a los combustibles. Impuesto a las Exportaciones, se gravó la exportación de productos como azúcar, café y cacao, afectando al sector agroexportador. La carga cayó desproporcionadamente sobre la clase media y los asalariados.
Estas medidas, unidas al alza de precios de productos básicos, desencadenaron el estallido social conocido como el «Levantamiento o poblada de abril de 1984».
La situación desatada, nos lleva al tercer periodo del Dr. Joaquín Balaguer (1986-1996), el llamado periodo de los 10 años, el contexto de esta etapa fue además de la llamada “década perdida”, que no pudo ser abordada exitosamente en el cuatrienio anterior, los acontecimientos que culminan con el llamado “paquetazo”.
En esta etapa se toman las medidas siguientes:
Reforma Fiscal de 1992 (Ley No. 11-92), esta es la reforma más importante y estructural de este período de Balaguer. Fue impulsada en un contexto de acuerdo inevitable con el Fondo Monetario Internacional (FMI).
En el marco de este proceso se introdujo el Impuesto a la Transferencia de Bienes Industrializados y Servicios (ITBIS), el impuesto al valor agregado (IVA) dominicano, con una tasa inicial del 6%. Esto buscaba reemplazar otros impuestos.
Se reforma el Impuesto sobre la Renta, se introdujeron cambios en las tasas y la estructura del impuesto sobre la renta para personas físicas y empresas.
Se realiza la simplificación y modernización del sistema tributario, eliminaron algunos impuestos menores e intentó mejorar la administración tributaria (creación de la Dirección General de Impuestos Internos, DGII, en 1995, sustituyendo la Dirección General de Rentas Internas).
El Dr. Leonel Fernández recibe una economía en proceso de saneamiento fiscal y crecimiento (el famoso avión a 30,000 pies de altura del Dr.), también sujeta a la disciplina emanada de la condicionalidad impuesta por el FMI. El siguiente periodo 1996-2000, se ve marcado por la necesidad de profundización de las reformas iniciadas en el último periodo del Dr. Balaguer, en un marco de disciplina económica y modernización.
Las medidas aplicadas fueron, La Reforma de 1997 (Ley 17-97), Consolidación del ITBIS, se elevó la tasa del ITBIS del 6% al 8%. Aplicación del Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), se reformó y amplió este impuesto a productos específicos como alcohol, tabaco y combustibles. Modernización Administrativa, se continuó el fortalecimiento de la DGII iniciado en 1995.
Hipólito Mejía (2000-2004)
Primera Fase (2000-2002): Expansión fiscal y crisis cambiaria.
Mejía heredó una economía en crecimiento, pero pronto enfrentó el impacto de la recesión global post-11/S, la caída de los precios del azúcar y el café, y el alza del petróleo. También un sistema financiero en proceso de transición inmerso en el proceso de las llamadas normas prudenciales que como paso previo lo llevaría a su modernización total con el código monetario y financiero en gestación y que se culminaría finalmente en el año 2000 con la promulgación de la Ley 183-02.
Su gobierno inicialmente aumentó el gasto público de forma significativa, en parte financiado con deuda. Se otorgaron grandes aumentos salariales al sector público (en algunos casos superiores al 100%) y se ampliaron los subsidios, especialmente al gas licuado de petróleo (GLP) y la electricidad.
Para cubrir este gasto y un déficit comercial creciente, se recurrió masivamente a la deuda interna y externa. Esta política, llevó a una grave crisis cambiaria a finales de 2002 y 2003. La tasa de cambio se elevo al 60:1. Alcanzando niveles históricos.
La fuga de capitales y la devaluación acelerada expusieron la insolvencia de tres importantes bancos, los cualessufrieron un efecto de contagio en cadena. El caso más dramático, involucro un fraude de RD$55,000 millones (aproximadamente 2% del PIB anual de entonces).
El Estado asumió la deuda de los ahorrantes para evitar un pánico generalizado, lo que disparó la deuda pública de un 25% a más de un 55% del PIB de manera muy rápida.
Esta situación fiscal forzó un giro radical en la política económica, requiriendo un acuerdo de rescate con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la implementación de duras medidas de ajuste.
Ante la crisis, el gobierno de Mejía impulsó un paquete de reformas fiscales de emergencia, formalizado en la Ley 147-02 (y sus modificaciones), pero cuyo peso recayó especialmente en medidas tomadas en 2003-2004.
Ley de Reforma Tributaria 147-02 (diciembre de 2002), con el objetivo de recaudar fondos para enfrentar el déficit creciente, aún antes del colapso bancario total.
Medias Principales:
Aumento del ITBIS, la tasa general se incrementó del 12% (vigente desde 2001) al 16%. Este fue un cambio significativo. Se aumenta el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), se elevaron las tasas sobre tabaco, alcohol y bebidas alcohólicas. Nuevos Impuestos, se creó un Impuesto a los Activos Productivos (IAP) del 1%, que generó gran controversia por gravar el patrimonio y no las ganancias. Ajustes al Impuesto sobre la Renta (ISR), se hicieron modificaciones para incrementar la recaudación.
Medidas de Emergencia Post-Quiebra Bancaria (2003-2004):
Estas fueron negociadas directamente con el FMI como condición para el acuerdo stand-by. Eliminación de Subsidios, se eliminó el subsidio al GLP (gas para cocinar), lo que provocó un incremento inmediato y muy impopular en el costo de vida de las familias. Aumento de Tarifas Públicas, ajustes significativos en las tarifas de electricidad y otros servicios. Contención del Gasto,congelación salarial en el sector público y recortes en el gasto discrecional.
Política Monetaria Contractiva: El Banco Central elevó las tasas de interés de forma agresiva para contener la inflación y la devaluación, lo que, sin embargo, frenó la economía.
Lo anterior conforma el contexto en que retorna al poder el Dr. Leonel Fernández (en su segundo período, 2004-2008), recibe del gobierno anterior una situación caracterizada por, una deuda pública que se había más que duplicado, un déficit fiscal enorme, no obstante, las medidas fiscales ejecutadas, un sistema financiero en estado de shock y un acuerdo con el FMI que exigía más ajustes.
Esto llevo a la nueva administración a implementar su propia y dolorosa reforma de emergencia (la Ley 557-04 con el impuesto del 2%).
Tercer periodo Dr. Leonel Fernández (2008-2012) al Final de su Tercer Gobierno (2012), negoció e impulsó una reforma fiscal integral (Ley 253-12) que sería promulgada al inicio del gobierno siguiente del Lic. Danilo Medina. Su gobierno dejó prácticamente lista esta reforma.
Lic. Danilo Medina 2012-2016-2020, 2012, Aplicareforma integral. ITBIS al 18%, ISR al 27%. 2020. Ley de Resiliencia. Impuesto a activos en el exterior y mínimo alternativo para grandes empresas.
Lic. Luis Abinader, 2026 -2028. ¿?
Las reformas son partes de la historia económica de los pueblos y son parte integral del legado de sus gobernantes, por eso es importante como preámbulo para la formulación y aplicación de las mismas, hacer un ejercicio serio de consenso, de socialización de las medidas con todos los actores y agentes integrantes de la población objetivo de los efectos de las mismas. En materia de reformas, todo tiene su timing, su sincronización.
Mirando al pasado reciente en este apretado recorrido,vemos que quizás las reformas implementadas cumplieron sus objetivos con creces, somos un pais rico, pero talvez “pobremente administrado”. ¿Por eso mi eterna pregunta, para que una reforma?
Un día el Padre SJ José Luis Alemán, me dijo en Santiago, “Lugo, la tragedia económica más grande de Republica Dominica, seria si se encontrara petróleo”
Quizás una reforma fiscal brillante y excelente, se encuentre en la esencia del legado imborrable de un buen presidente.
28 de diciembre de 2025, “Tercer ensayo mínimo”
